第35届非洲联盟峰会于2022年2月5日至6日在埃塞俄比亚举行，讨论中西部非洲近18个月内发生的6场政变或未遂政变以及新冠疫情防控等问题。疫情以来，萨赫勒地区安全局势持续恶化，政变如瘟疫般席卷非洲中西部。

首先是马里。2020年6月5日，马里爆发大规模示威。同年8月18日，马里军方推翻民选总统，建立过渡政府，强势把控政权。2021年5月24日，由于对组阁名单不满，马里军方再次哗变，并扣押新总统、总理与国防部长。

在不安全感的驱使下，其邻国布基纳法索也倒向了军事接管。2022年1月24日，该国军方宣布罢免总统，解散政府与国民议会，并实施全国宵禁。

同样，地区大国苏丹也持续动荡不安。2019年4月，统治该国三十年之久的铁腕总统下台，总理建立临时政府，由军民共享权力。2021年10月25日，军方发难，解散临时政府，并启动紧急状态。但反政变示威此起彼伏，而军方虐待媒体及医务工作者，乃至袭击联合国援助机构等行为则激起国际公愤。

此外，尼日尔2020年3月发生未遂政变，尼日利亚、乍得等国也武装冲突不断，恐怖势力猖獗。乍得前总统甚至于2021年4月赴前线慰问时重伤身亡。

在本届非盟峰会东道国埃塞俄比亚，长达15个月的战争造成数千人死亡。

毗邻萨赫勒地区的几内亚与几内亚比绍也先后发生政变和未遂政变。

由此，我们不禁要问，萨赫勒为何愈发动荡不安？本文尝试从自然条件、政治发展、区域与全球治理维度，综合考量萨赫勒治理困境并提供若干建议。

图1：第35届非洲联盟峰会，图源：法新社

麻绳专挑细处断

联合国人道主义援助官网这样描述萨赫勒：“它横跨撒哈拉沙漠南缘，这里居住着全世界最贫困、最脆弱的人口。”

地处荒漠与草原过渡带的萨赫勒常常遭受干旱与沙尘暴等恶劣天气侵袭。当地气候变暖比全球平均速度快1.5倍，雨季缩短，旱季延长，有时旱季甚至会持续九个月，水资源和牧场资源也因此日益稀缺。

同时，人口迅速增长放大了牧民与农民在资源共享方面的紧张关系。由于水草渐稀，牧民不得不提前南迁，有时牲畜会破坏农田。农民则因口粮吃紧，被迫拓展耕地面积，如此便易侵占牧区与季节性放牧走廊。

近年来，由于粮食不安全水平攀升，萨赫勒国家纷纷加强牧民迁徙限制。随着传统牧群管理办法失效，农牧冲突的频度、烈度均有上升。

新冠疫情则雪上加霜。边境封锁令牧群难以正常迁徙，它们被迫密集集中在边境附近，可能造成重大动物健康风险，而草场过度利用又加剧农牧冲突。此外，集市关停使得牧民生计更艰难，城镇畜产品价格也飙升。

图2：萨赫勒牧民迁徙地图，图源：世界银行官网

更关键的是，萨赫勒不仅在自然条件上呈现出过渡性，在政治发展上也具有过渡性特征。亨廷顿《变化社会中的政治秩序》指出：“现代性孕育着稳定，但现代化的过程却滋生动乱。”萨赫勒正处于现代化进程中，因而动乱不断。

长期殖民阻滞并扭曲非洲的正常发展。直至1960年（非洲独立年）之后，这片黑色大陆的现代化才真正起步。但由于政治制度化程度不足以承载快速发展的政治参与，许多国家便转型为亨廷顿所谓的“普力夺社会”：各色社会势力与团体普遍带有政治性，不仅热衷于为己争权夺利，还直接插手全局政治。

从政治制度化的角度看，萨赫勒国家有效统治程度普遍低下。文职政府羸弱不堪，缺乏财力与政治手腕，既无法填补圣战组织活动的广大农村的权力真空，也难以化解农牧冲突、种族冲突与分离主义叛乱，更遑论维护社会公平正义。

从政治参与的角度看，动乱可被视为表达政见的极端方式。许多叛乱组织与犯罪团伙都高举宗教旗帜收揽人心。但实际上，不少参与者并非圣战者，甚至也不信仰伊斯兰教。他们只是一帮愤世嫉俗的青年与需要养家糊口的无业游民。

军人干政即是普力夺社会的典型表现之一。1960年至2000年，非洲共发生161起政变或未遂政变（图3），平均每年四起，尤以萨赫勒地区为最（图4）。军队具有强大组织内聚力，并能在短时间内恢复政治秩序。从这个角度看，获得广泛支持的政变是平息政治纷争的直接手段，也是重建政治权威的潜在办法。

图3：1960年-2022年非洲政变成败情况（按年代统计），图源：BBC

图4：1952年以来非洲政变情况（按高频国家统计），图源：BBC

新冠疫情以来，非洲政变浪潮又卷土重来。一方面，这是萨赫勒愈演愈烈的脆弱性困境集中爆发。另一方面，区域与国际行为体则因内部危机与新冠疫情而自顾不暇，促进国际发展与维护现存政权有心无力，政变的外部阻力减弱。

总之，自然条件与政治发展的双重过渡性共同造就萨赫勒积贫积弱的现状。新冠疫情则是压垮骆驼的最后一根稻草，打破了该地区的脆弱平衡。

图5：布基纳法索政变支持者游行示威，图源：美联社

阿斗何以扶不起

一个备受关注的现象是，萨赫勒安全问题盘根错节，一损俱损。军事政变也往往接二连三，浪潮汹涌。这一地区适用巴里·布赞提出的“区域安全复合体”：一组毗邻国家的主要安全关切高度相互关联，以致分别考虑国家安全不现实。

萨赫勒面临诸多跨境挑战，如极端势力扩张、难民流离失所以及人口、武器与毒品非法贩运。同时，政变也会产生示范效应，带动他国。布基纳法索政变即是马里政变的连锁反应。无怪西共体轮值主席感慨：“非洲得了政变传染病。”因此，要想破解萨赫勒困局，就需要调动区域与全球力量联合行动。

进入21世纪，非洲政变减少为年均两起。这很大程度上是由于区域与国际行为体介入，抬高政变成本。2002年，非盟取代非统组织后，对军政府不再放任自流，而采取暂停成员国资格等措施以示惩戒。

同样，因马里军政府未如约向民选政府过渡，西共体2022年1月实施严厉制裁，几乎使其经济崩溃。西方大国与联合国封锁进一步放大威胁。此类制裁与干预使得企图政变者除考量国内权力基础外，还需评估国际施压，三思而行。

图6：2021年马里二次政变，军方首脑宣誓就职，图源：美联社

不过，需要指出，政变频次下降并不意味着萨赫勒地区安全稳定程度上升。当地武装冲突持续不断。2019年，联合国粮食署就曾呼吁国际社会关注萨赫勒重大人道主义危机，为240万难民提供食品援助，为青年提供叛乱之外的出路。

联合国难民署2022年1月宣告，过去十年内萨赫勒武装冲突造成超过250万人流离失所。2013年以来，萨赫勒境内难民人数由21.7万飙升至210万，而位于萨赫勒心脏的布基纳法索、马里与尼日尔已出现41万难民。同时，联合国与人道主义组织难以接触最需要帮助的难民，筹募资金也杯水车薪。

这波难民潮大多来自于2012年马里北部冲突，以及随之而起的圣战组织与以法国为首的多国联军的连绵战斗。2013年1月，应马里政府请求，法国发起“薮猫行动”，平息分离叛乱。2014年7月，法国又继以“新月形沙丘行动”，以便常态化地维持军事存在，并打击萨赫勒极端主义势力。

法国干涉萨赫勒的军事行动在战术上大获全胜，在战略上则是吃力不讨好。法国坚决反对与圣战组织谈判，这被当地人视为通往和平的障碍。当地人并不将圣战组织视为恐怖势力，而是马里当局之外的替代性执政选择。此外，马里希望引入俄罗斯雇佣兵。这对法国而言也不可接受。双方矛盾不断加深。

殖民旧恨还未消散，战乱不宁又添新仇。法国为当地反恐投入数十亿美元，牺牲55名士兵，到头却换得国内与当地一片嘘声，赔了夫人又折兵。马克龙也承认："我们无法保护因当局不负责而分崩离析的地区。这不可能或无止境。”萨赫勒之于法国，犹如阿富汗之于美国，敲响“世界警察”角色的丧钟。

图7：标语为“向法国说不”，图源：路透社

联合国爱莫能助，域外大国鞭长莫及，那么区域组织的表现又如何呢？

在法国的促成下，毛里塔尼亚、马里、尼日尔、乍得与布基纳法索2014年成立萨赫勒五国集团，并于2017年初建立联合部队，以服务当地安全与发展。表面看来，这是可行的本地解决方案。但事实上，这无外乎“影子地区主义”。当局采取迎合域外捐助者（尤其是法国与欧盟）的举措，利用“脆弱国家”标签攫取国际资源，巩固自身地位。他们并不真正关心公共利益，只关心一己私利。

在萨赫勒，国际援助面临双重悖论：一方面，该区域亟需援助，又缺乏有效吸收援助的能力。援助在短期内有助于防止国家崩溃，长期看却助长政治衰朽。另一方面，该区域尚处于现代化进程中，政治逻辑与欧美国家大相径庭。法国等域外大国的种种干涉不仅让自身陷入泥潭，还可能加剧当局政府与人民的对立。

图8：法国总统与萨赫勒五国领导人召开新闻发布会，图源：路透社

解铃还须系铃人

该不该扶持当局？该不该制裁军政府？该不该干涉武装冲突？判断标准不应是狭隘的地缘利益，而应是全人类的共同福祉。毛选开宗明义：“谁是我们的朋友？谁是我们的敌人？这是革命的首要问题。”这在国际发展领域也适用。

面对萨赫勒地区新一波政变浪潮，我们需要改变谈政变而色变的刻板印象，正视作为政治发展推动力的军队，并冷静分析发生政变的原因与影响。

在萨赫勒地区，政变既可能是局势动荡的结果，也可能是局势动荡的原因。许多政变起源于对当局无力平息武装冲突的不满。但掌权后，军政府又可能步其后尘。如果组织内聚力不足，那么国家就可能陷入“城头变幻大王旗”的境地。

联合国特使称，“西非政变重新抬头，违背人民意志。”但不可否认的是，军事政变的波及面远小于武装冲突。更何况，不少政变其实深受当地人民拥戴，并有助于恢复政治秩序，重塑政治权威。因此，需要谨慎评估政变带来的影响。

政变之后的善后，需要另题再议。其间问题包括但不限于如何实现从军政府向民选政府过渡。笔者认为，目前，国际社会依然过度强调民主转型，而忽视了权威与秩序的重要性。在实践层面，亨廷顿的理论遗产仍未得到足够的重视。

军政府的合法性大多来源于对变革的承诺，而这终究难以长期维系。军政府需要发展出适当的政治结构以维持统治。选举当然是获取合法性的方式之一。但缺乏权威与秩序作为支撑，选举只能流于形式，选举结果也将沦为一纸空文。

对于军政府而言，比选举更紧迫的议程或许是，如何犒劳政变支持者？如何笼络政治精英，并安抚普罗大众？如何分配权力，在形形色色的社会势力与利益集团之间达成平衡与妥协？如何打开局面，争取国际社会广泛承认与支援？如何形成有效统治，填补边缘地区的权力真空，并平息此起彼伏的武装冲突？

更进一步地，如何在确保政权稳定的前提下，使之进一步制度化？换言之，如何从军人干政转型为军人参政？毕竟，萨赫勒国家面临一大挑战：如何将群雄逐鹿的普力夺社会转变为兼具合法性与权威性的现代化社会？只有形成有效的制度（如政党）调停政治行为，干预才能转变为参与，并得以长期维系。

在这个过程中，发展援助可以起到辅助作用。不幸的是，自20世纪60年代起，非洲就成了发达国家援助政策的主要试验场，接受了最多的国际援助，但其经济发展水平同世界其他地区的差距却越拉越大。这说明现行国际援助体系亟待改革。以中国为代表的新兴援助国应当汲取前车之鉴，为之注入新鲜血液。

不过，归根结底，萨赫勒的治理困境，需要当地人民自己协调解决，不应该也不能够由国际组织或域外大国越俎代庖。

（本文作者：周心培，北京外国语大学国际关系学院外交学（法语与法语国家研究）专业学生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关。引用、转载请注明出处。） 

主要参考资料

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（三）法文部分

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